Migranten und Staatsgewalt
Von Daniel Thym
Migration ist eines der zentralen Themen der Gegenwart, nicht nur in Deutschland. Die öffentliche Debatte kennzeichnet sich durch ihren Facettenreichtum: Es geht um Kopftücher im öffentlichen Dienst, Flüchtlingsboote vor Lampedusa, die Anwerbung von hochqualifizierten Facharbeitern, den Bau von Flüchtlingsunterkünften oder auch, wie jüngst in Konstanz, um den Burkini im städtischen Schwimmbad.
Als Jurist mit einem Schwerpunkt im deutschen und europäischen Ausländer- und Asylrecht konzentriere ich meine Forschung auf all diejenigen Rechtsfragen, die im weiteren Sinne die Einreise, den Aufenthalt und die Ausreise von Ausländern betreffen. Hier veränderte sich in den letzten Jahren viel Grundlegendes – von immer neuen Änderungen des deutschen und europäischen Rechts bis hin zur veränderten Einstellung der deutschen Gesellschaft.
In diesem Gesamtzusammenhang nehme ich das Verhältnis von Migranten zur Staatsgewalt in den Blick, wie es durch das Ausländer- und Asylrecht vermittelt wird. Mein Interesse richtet sich in diesem Projekt nicht auf die isolierte Auslegung einzelner Regelungen, sondern gilt dem institutionellen Umfeld, in dem das Verhältnis von Migranten und Staatsgewalt jeden Tag aufs Neue aktualisiert wird, etwa wenn die rechtlichen Vorgaben von der Verwaltung angewandt, von den Gerichten ausgelegt und den Gesetzgebern geändert werden.
Ziel ist die Entwicklung eines konzeptionellen Rahmens, der eine theoretische Orientierungshilfe für die Behandlung von Einzelfragen bereitstellt. Ein solcher Analyserahmen ist auf einer mittleren Abstraktionsebene angelegt und überdenkt das Verhältnis von Bürgern und Fremden in einer Zeit, die das souveränitätsbasierte Paradigma des klassischen Völkerrechts hinter sich gelassen hat.
Vom Fremden zum Bürger
Ausgangspunkt ist die verfassungsrechtliche Neukonzeption der traditionellen Gegenüberstellung von In- und Ausländern, wenn die vormalige Dichotomie zwischen „Fremden“ und „Bürgern“ in ein Kontinuum abgestufter Mitgliedschaftsrechte überführt wird. Hierbei entsteht eine neue Gemengelage, die am Ordnungsprinzip der staatlichen Gewalt festhält und zugleich die Interessenlage der Migranten abbildet. Es geht um einen angemessenen Ausgleich zwischen den Menschenrechten eines jeden Einzelnen sowie dem legitimen Bedürfnis nach kollektiver und demokratischer Selbstregierung auf allen Ebenen der staatlichen Gewalt, von der Gemeinde über den Bundesstaat bis hin zur Europäischen Union.
Im ausgehenden 19. Jahrhundert bildeten sich die tradierten Nationalstaaten und das moderne Staatsangehörigkeits- und Fremdenrecht parallel heraus, was in einem weitgehenden Gleichklang von Rechtsadressaten und Legitimationssubjekten mündete. Ebenso wie die Staaten ihr Verhältnis untereinander nach den Prinzipien der Staatensouveränität und der Nichteinmischung organisierten, erschienen die Angehörigen anderer Staaten als rechtlose Fremde. Diese wurden allenfalls durch völkerrechtliche Verträge mit dem Heimatstaat geschützt und ansonsten nach dem traditionellen Verständnis eines Ausländerpolizeirechts rechtlich nach den Regeln einer Gefahrenabwehr behandelt.
Auf dieser Traditionslinie gründet bis heute der Vorwurf einer prinzipiellen Schlechterstellung von Ausländern im geltenden Recht, die auch in der Gegenwart vielfach als rechtlose Fremde beschrieben werden, mit denen die Staatsgewalten scheinbar willkürlich verfahren. Kritiker arbeiten in der öffentlichen Debatte mit Bildern, die dem Arsenal des traditionellen Fremdenrechts entstammen: die Grenzschutzagentur Frontex, die Abschiebehaft oder die Verweigerung des Familiennachzugs ohne Deutschkenntnisse.
„Es geht um einen angemessenen Ausgleich zwischen den Menschenrechten eines jeden Einzelnen sowie dem legitimen Bedürfnis nach kollektiver und demokratischer Selbstregierung auf allen Ebenen der staatlichen Gewalt […].“
Eine nähere Betrachtung der verfassungsrechtlichen Grundlagen auf nationaler, europäischer und internationaler Ebene zeigt ein vielfältigeres Bild, das längst auch zur Grundlage der höchstrichterlichen Rechtsprechung erstarkte. Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in Straßburg verurteilte Italien wegen der Verletzung von Menschenrechten der Migranten auf einem Flüchtlingsboot außerhalb des italienischen Staatsgebiets; über die Abschiebehaft musste jüngst der Bundestag erneut entscheiden, nachdem der Bundesgerichtshof unter Berufung auf das EU-Recht die alte Regelung gekippt hatte; und über die Zulässigkeit der Forderung nach Deutschkenntnissen wird kontrovers diskutiert, auch zwischen den Gerichten.
In all diesen Fällen mag man den konkreten Politikansatz für verfehlt halten, dies ändert jedoch nichts daran, dass die verfassungsrechtlichen Mechanismen zur Berücksichtigung der Migranteninteressen existieren. Insbesondere die Grund- und Menschenrechte auf nationaler und überstaatlicher Ebene speisen diese in die Beurteilung einzelner Entscheidungen ein. Migranten sind nicht schutzlos, sondern können sich vor Gericht im Konfliktfall auf individuelle Rechte unter Einschluss der Menschenrechte berufen.
Auch die Verwaltungspraxis wandelte sich teils grundlegend – auch wenn diese Neuausrichtung zumeist nicht im Zentrum der öffentlichen Debatte steht. Bei der Integrationsförderung durch staatlich initiierte Sprach- und Einbürgerungskurse agieren die Ausländerbehörden gleichsam als aktivierende Sozialverwaltung. Ähnlich schuf Deutschland für qualifizierte Arbeitnehmer, um diese aktiv zu fördern, bei der Umsetzung der Hochqualifizierten-Richtlinie einen durchaus privilegierten Rahmen, der sich nur graduell von einem Punktesystem angelsächsischen Zuschnitts unterscheidet. Seither mutierten die Ausländerbehörden in zahlreichen deutschen Städten und Kommunen gleichsam zu „Welcome Centers“, die ihre vermeintliche Weltoffenheit gegenüber den Kunden bereits durch den Anglizismus in der Namensgebung zum Ausdruck bringen.
Kosmopolitische Grundierung des Migrationsrechts
Es geht mir bei der vorstehenden Beschreibung keineswegs darum, die aktuelle Rechtslage und -praxis durch eine rosa Brille zu beschreiben. Meine Zielrichtung ist nicht, einzelne Gesetzesbestimmungen oder Verwaltungspraktiken zu loben oder zu kritisieren, sondern einen konzeptionellen Rahmen für die Beschreibung des Migrationsrechts der Gegenwart zu identifizieren – eines Migrationsrechts, das sich dadurch auszeichnet, dass es das klassische Paradigma des souveränitätsbasierten Fremdenrechts hinter sich lässt, ohne in einer universalen Weltrepublik mit globaler Freizügigkeit aufzugehen, in der Grenzen zwischen den Staaten ihre Bedeutung verlören. Hierzu habe ich den Vorschlag einer kosmopolitischen Grundierung des deutschen und europäischen Migrationsrechts unterbreitet, der nicht etwa als theoretischer Zukunftsentwurf angelegt ist, sondern auf Grundlage des geltenden Rechts die verfassungsrechtlichen Strukturen für das Migrationsrecht eines postsouveränen Nationalstaats im Gefüge der Europäischen Union zum Ausdruck bringt.
„[Ich] habe den Vorschlag einer kosmopolitischen Grundierung des deutschen und europäischen Migrationsrechts unterbreitet, der […] die verfassungsrechtlichen Strukturen für das Migrationsrecht eines postsouveränen Nationalstaats im Gefüge der Europäischen Union zum Ausdruck bringt.“
Was verstehe ich hierbei unter Kosmopolitismus? Dies meint die Zuerkennung von individuellen Rechten an Migranten, die nach dem Modell der Grund- und Menschenrechte in Europa kein universelles Freizügigkeitsrecht begründen, sondern ihrerseits einen Abgleich mit den öffentlichen Interessen als Ausdruck einer kollektiven Selbstregierung erfordern. Speziell im Bereich des Flüchtlingsrechts überwiegen bei einer rechtlichen Betrachtung häufig die Interessen der Migranten auf Schutz in der Europäischen Union (nicht notwendig in Deutschland), während bei der Arbeitsmigration und auch beim Familiennachzug weitere Spielräume für die Gesetzgebung bestehen.
Es liegt im Wesen eines verfassungsrechtlichen Analyserahmens, dass dieser anstelle konkreter Lösungen für einzelne Rechtsfragen eine abstrakte Ordnungsstruktur für die Aufbereitung der widerstreitenden Interessen bereitstellt, mittels derer die Rechtswissenschaft sodann konkrete Einzelfragen bearbeiten kann – und hierbei mit den Nachbarwissenschaften über die theoretischen Grundlagen von Migration und Staatlichkeit ins Gespräch gerät. Es geht bei meinem Vorhaben gleichsam um eine verfassungsrechtliche Infrastrukturpflege, die verschiedene Blickwinkel zu integrieren bereit ist und gerade hierdurch einen Mehrwert bereitstellt, weil die große Anzahl an konkreten Rechtsfragen bisweilen dazu führt, dass die Grundraster für eine verlässliche Entscheidungsfindung aus dem Blick geraten. Eben hierzu ist die Zeit jedoch reif, gerade weil im deutschen und europäischen Migrationsrecht der letzten Jahre eine tektonische Verschiebung stattgefunden hat.
Daniel Thym ist Professor für öffentliches Recht, Europa- und Völkerrecht an der Universität Konstanz und Direktor des Forschungszentrums Ausländer- und Asylrecht (FZAA). Im akademischen Jahr 2014/2015 forschte er am Kulturwissenschaftlichen Kolleg Konstanz im Projekt „Migrant und Staatsverwaltung: Fremder – Kunde – Bürger?“.
Themen Thesen Texte
Dieser Beitrag erschien zuerst im Clustermagazin „Themen Thesen Texte“ 4/2015.
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Inhalt
Die Stadt als Resonanzraum
Jan-Friedrich Missfelder
Migranten und Staatsgewalt
Daniel Thym
Migration und Popmusik
Die neuen Helden einer transnationalen Erzählung
Ana Sobral
Warum schlug die Fahndung nach den NSU-Mördern fehl:
Struktureller Rassismus oder normales Organisationsversagen?
Wolfgang Seibel
Was ist Wahrheit?
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